«

»

Août 06

Le droit administratif : pourquoi faire simple quand on peut faire compliqué ?

0 Flares Facebook 0 Twitter 0 Google+ 0 Pin It Share 0 Email -- Filament.io 0 Flares ×

Très récemment, le Premier Président de la Cour de Cassation, Monsieur Bertrand Louvel, a signé une tribune appelant à mettre fin à la dualité entre juge judiciaire et juge administratif, et à unifier une bonne fois pour toutes nos deux ordres de juridictions pour les fondre en un seul. Qu’il me soit permis de le citer :

« Ce faisant, une nouvelle question prend corps et s’impose d’elle-même au débat public : quelle justification peut-on avancer aujourd’hui en faveur de l’existence de deux ordres de juridiction séparés ? Ni les corporatismes de part et d’autre, ni les difficultés de formation des juges au droit administratif que l’École nationale de la magistrature est en mesure d’intégrer, ni l’intérêt intellectuel présenté par les débats devant le tribunal des conflits, ne peuvent constituer des raisons convaincantes au maintien d’un système qui se présente pour le justiciable comme un des arcanes les plus difficiles sur la voie de l’accès à la justice et à l’intelligibilité de nos institutions. »

L’idée n’est pas nouvelle, elle avait par exemple été évoquée par le professeur Thierry Renoux lors du colloque auquel j’ai assisté l’an dernier, mais je pense que c’est la première fois qu’elle est évoquée aussi ouvertement par un haut magistrat. Il fallait donc que le blog en parle !

Alors, je suis bien conscient que si vous n’êtes pas un juriste, vous ne devez pas comprendre grand-chose à des termes comme « dualité de juridictions », « juge judiciaire » et « juge administratif ». Depuis quand y a-t-il plusieurs juges ? Tout ça c’est encore un truc pour nous embrouiller tandis que la France va à vau-l’eau, les juges feraient mieux de s’occuper des terroristes ! Quel intérêt pour le français moyen ? Eh bien, justement, on peut se poser la question…

Mais qu’est-ce que c’est un juge administratif ?

Pour le commun des mortels, un juge c’est un monsieur ou une dame en robe rouge (parfois avec une perruque ridicule) qui brandit un petit maillet, qu’on appelle « Votre Honneur » et qui décide d’envoyer ou non les gens en prison, après avoir plusieurs fois menacé le public indiscipliné de faire évacuer la salle. Ou alors, il s’agit parfois d’un enquêteur (le juge d’instruction) qui est chargé de débusquer les coupables et qui s’acquitte plus ou moins bien de sa tâche (voir les affaires médiatisées comme celles d’Outreau ou du petit Grégory). C’est donc quelqu’un dont on espère ne pas avoir à croiser la route un jour…

Cette image est cependant loin de la réalité. Les juges sont très rarement en robe rouge, ne brandissent pas un petit maillet à tout bout de champ, et le meilleur moyen de se rendre ridicule en audience est de les appeler « Votre Honneur ». Surtout, le rôle de magistrat est loin de se limiter à celui qui nous est régulièrement présenté dans les médias ou dans les séries télévisées, à savoir celui de juge pénal. Un juge peut tout aussi bien être amené à s’occuper d’un arbre qui fait de l’ombre au voisin, juger du bien-fondé de l’expulsion d’un locataire, ou encore se prononcer sur l’indemnisation d’une grande entreprise qui reproche à son concurrent d’avoir volé une de ses idées1.

Mais ce que beaucoup de gens ignorent avant d’y être confronté, c’est qu’il existe en France deux justices différentes, rendues par des juges différents : la justice civile (qu’on appelle aussi justice judiciaire) et la justice administrative. Une distinction fondamentale en droit français et qui est pourtant méconnue du grand public.

Autant avouer ici mon inculture, lorsque je suis arrivé à la fac de droit, j’ignorais tout de cette dualité. Je n’avais aucune idée de ce qu’était le droit administratif et je savais encore moins que c’était un juge spécifique qui s’en occupait. J’ai donc été assez surpris et interloqué d’apprendre que l’administration avait son propre juge et bénéficiait de ce qu’on appelle un « privilège de juridiction ». Au premier abord, j’ai trouvé ça bizarre, et puis, le talent de mes professeurs aidant, j’ai fini par être convaincu de l’utilité de ce système, qu’ils justifiaient par la spécificité de la mission de l’administration, chargée de l’intérêt général et de la bonne marche des services publics. Voilà un contentieux qui paraissait trop sérieux pour être confié à un simple juge habitué des conflits de voisinage et des voleurs à l’étalage, et qu’il paraissait plus sage d’attribuer à des spécialistes spécifiquement formés pour cette matière.

Un juge administratif pour quoi faire ?

Alors, qu’est exactement la justice administrative ? Quand est on amené à se retrouver devant elle ?

Je ne vais pas vous faire ici un cours complet, j’en serais bien incapable et ce serait bien ennuyeux. Cependant, pour schématiser à l’extrême, on peut dire que le juge administratif s’occupe :

En principe, dans ces cas de figure, c’est le juge administratif qui est compétent, et pas le juge civil. Sauf que, comme souvent en droit et dans les sciences qui se veulent inaccessibles au péquin moyen, tout est dans le « en principe ». Car grâce à des distinctions que seul un spécialiste peut comprendre, ces critères apparemment simples volent parfois en éclat.

Ainsi, le juge civil peut être amené à juger l’administration lorsqu’elle sort de son rôle et se conduit comme un vulgaire particulier (théorie de la voie de fait), ou dans certains cas bien précis, par exemple une expropriation (le juge judiciaire étant considéré comme le gardien de la propriété privée).

De même, les services publics ne relèvent pas toujours du juge administratif, certains étant considérés comme « industriels et commerciaux » (SPIC, par opposition à service public administratif ou SPA) et relevant donc du juge judiciaire. Il s’agit de services publics qui fonctionnent dans les mêmes conditions qu’une entreprise privée, mais qui restent quand même des services publics pour on ne sait quelle raison. Sachant qu’un service public peut être assuré par un prestataire privé sans qu’il soit pour autant industriel et commercial, tandis que l’administration peut très bien assurer directement un service public industriel et commercial…

Le labyrinthe des juges, par Guillaume Beck

Vous avez du mal à suivre ? Laissez-moi vous parler d’une autre distinction sibylline, celle entre la police administrative et judiciaire. Il y a en effet deux sortes de polices en France (je ne parle pas de la gendarmerie et de la police) : une police préventive, visant au maintien de l’ordre, qu’on appelle police administrative, et une police répressive, visant à punir les infractions, qu’on appelle police judiciaire. En fonction du moment où il intervient, l’agent sera donc susceptible de relever du tribunal administratif ou du tribunal civil…pourtant, dans les deux cas, il s’agit bien d’opérations de police pouvant empiéter sur la liberté des individus, et menées par les mêmes personnes…

Vous ne vous en sortez plus ? Et si je vous disais qu’il y a encore pire ? Par exemple, en droit des étrangers, on peut être amené à se retrouver soit devant le juge administratif soit devant un juge judiciaire (le juge des libertés et de la détention). En effet, s’il s’agit de contester un acte administratif ordonnant à un étranger de quitter le territoire, il faut aller devant le juge administratif. Sauf que parallèlement, l’étranger peut avoir été placé en rétention : il faut alors saisir le juge des libertés et de la détention pour obtenir sa libération. Et les délais ne sont pas les mêmes : certains actes doivent être contestés dans un délai d’un mois, d’autres dans un délai de deux mois, d’autres dans les 48 heures…

Et ce n’est pas fini : alors que le juge judiciaire est historiquement le gardien des libertés, le juge administratif s’est vu confier toujours davantage de pouvoirs dans ce domaine ces dernières années : instauration d’un référé-liberté par lequel le juge administratif peut mettre fin à une atteinte à une liberté fondamentale, pouvoirs accrus en matière de terrorisme dans le cadre de l’état d’urgence et de la future loi en préparation dans ce domaine…

Procédure ou torture ?

Quant à la procédure, elle est également très différente : alors que devant le juge judiciaire, la procédure est l’affaire des parties (ce sont elles qui se communiquent directement leurs écritures), la procédure administrative est contrôlée par le Tribunal administratif, qui s’occupe de la communication des mémoires (ce qui est, je l’avoue, assez confortable pour un avocat). L’instruction est également différente : alors que le juge civil tient régulièrement des audiences de mise en état lors desquelles les parties peuvent demander la clôture de l’instruction et la fixation d’une audience de plaidoirie (c’est ensuite le juge qui décide), le Tribunal administratif mène son instruction seul dans son coin et les parties ne sont pas informées de son état d’avancement. Vous pouvez ainsi avoir des procédures dans lesquelles il ne se passe rien pendant un an, et un beau jour, vous pouvez être averti que l’affaire est prête à être jugée dans trois jours.

Plus problématique, j’ai déjà eu un cas dans lequel l’instruction avait été clôturée après un an sans que l’administration ne dépose de mémoire. Le juge avait alors rouvert les débats pour lui permettre de se rattraper…pas sûr qu’un particulier négligent aurait bénéficié de la même faveur !

Autre particularité : on ne plaide généralement pas devant le Tribunal administratif, sauf à prendre le risque d’ennuyer les juges, qui ne supportent pas les effets de manche. Ils se baseront essentiellement sur les mémoires écrits des parties. En réalité, la personne qui parle le plus lors de l’audience est ce qu’on appelle le rapporteur public : un membre de la juridiction qui n’est pas amené à juger l’affaire, mais qui donne son avis sur la solution du litige en vue d’éclairer le Tribunal. Il n’a pas de réel équivalent en droit civil (voir l’article que je lui avais consacré il y a quelques temps).

Il faut également savoir qu’un recours devant le juge administratif doit la plupart du temps être précédé d’un recours devant l’administration qui a rendu la décision attaquée (le maire, le préfet…). Vous vous imaginez bien qu’en pratique, celle-ci ne va jamais se déjuger. Et si vous souhaitez pousser l’aventure jusqu’au bout et saisir le juge administratif pour avoir la joie d’entendre un jour le rapporteur public démolir votre dossier, sachez également que le recours ne sera, en principe (toujours le fameux « en principe »), pas suspensif. C’est-à-dire que le permis de construire accordé à votre voisin continuera à produire ses effets pendant la procédure, et celui-ci pourra continuer à construire une maison qui cachera votre belle vue sur la mer, malgré votre recours…sauf à doubler votre requête de ce qu’on appelle un référé suspension (vous suivez ?).

Dis-moi d’où tu viens et je te dirai qui tu es

Vous comprenez de moins en moins ? Rassurez-vous, c’est tout à fait normal. Il faut avoir fait des années d’études et pratiquer ce droit au quotidien pour acquérir certains réflexes et éviter de se tromper lorsqu’on se demande quelle juridiction saisir, dans quels délais, et en vertu de quelles règles.

Mais si encore il n’y avait que ça. Car je ne vous ai pas encore parlé de la formation des juges, autre côté absurde de la dualité de juridictions. On n’en est d’ailleurs même plus à la dualité, mais à la trinité ! En effet, alors que les juges judiciaires font tous la même école, L’École Nationale de Magistrature (ENM), ce n’est pas le cas des juges administratifs, qui se divisent en deux catégories :

  • Les Conseillers de Tribunaux administratifs et Cours administratives d’appel (1er et 2e degré de juridiction), qui passent un concours et une formation spécifique
  • Les membres du Conseil d’État, juridiction administrative suprême, qui sortent généralement de l’École Nationale d’Administration (la fameuse ENA)

Or cette dernière n’a pas précisément pour vocation de former des juristes, mais plutôt des hauts fonctionnaires : inspecteurs des finances, membres du ministère des affaires étrangères, futurs préfets, futurs ambassadeurs ou directeurs de cabinet des ministres, voire futur Président de la République, Premier Ministre ou Secrétaire général de l’Élysée.

Ainsi, le Conseil d’État apparaît comme un corps bien distinct de celui des juges administratifs « ordinaires ». Et les deux corps ne se mélangent que très peu. Ainsi, alors qu’un magistrat qui commence sa carrière au Tribunal d’Instance de Bobigny peut finir président d’une Cour d’appel ou Conseiller à la Cour de cassation, un Conseiller de Tribunal Administratif finira très rarement sa carrière au Conseil d’État, même si c’est juridiquement possible.

En réalité, les mouvements et changements de poste sont surtout internes au Conseil d’État. Un conseiller d’État pourra ainsi passer au cours de sa carrière de la section du contentieux à l’une des sections consultatives du Conseil. Car il faut savoir que le Conseil d’État assure non seulement le rôle de juge administratif suprême, mais également le rôle de conseiller du gouvernement. Eh oui, il assiste ce dernier dans la rédaction des projets de loi et donne son avis avant que ceux-ci ne soient soumis au Parlement, rôle assez étrange dans une démocratie qui se veut moderne2. Il pourra ainsi être amené à juger de l’application d’un texte dont il aura contribué à l’élaboration – même si en pratique, les conseillers qui ont participé à l’élaboration de la loi doivent se déporter lorsque le Conseil est amené à l’appliquer.

Ajoutez à cela que le Conseil d’État, contrairement à la Cour de cassation, dispose dans certaines matières d’une compétence de premier et dernier ressort (c’est-à-dire que vous le saisissez directement sans passer par la case Tribunal administratif), sans oublier le fait qu’il est compétent en matière de discipline des juges judiciaires, et vous comprendrez la puissance et la place particulière dont il dispose dans notre belle République.

Vive le juge unique

En d’autres termes, et pour résumer, nous avons :

  • deux ordres de juridictions différents qui peuvent tour à tour juger l’administration en fonction de règles difficilement compréhensibles pour les citoyens
  • des juges civils qui font partie du même corps et qui passent par la même formation
  • des juges administratifs de premier et de deuxième degré qui passent un concours spécifique
  • un Conseil d’État dont les membres passent par l’ENA et qui est à la fois conseil du gouvernement et juge

Bref, on n’y comprend plus rien, et il serait temps de simplifier tout cela. La démarche de Monsieur Louvel me paraît donc nécessaire et bienvenue. Il ne s’agit pas bien sûr, ainsi qu’il le rappelle très bien, de remettre en cause les compétences professionnelles et les qualités humaines des juges administratifs. Il s’agit pour la plus grande partie d’entre eux de juristes confirmés et tout aussi attachés aux libertés publiques que les juges judiciaires. Ces derniers, quant à eux, ne sont d’ailleurs pas non plus dépourvus de membres incompétents et/ou antipathiques.

Mais pour autant, doit-on continuer à fonctionner avec un système digne des Shadoks ou de la maison qui rend fou d’Astérix ? Si on met à part les fans de logique tordue qui aiment à se gargariser de principes qu’ils sont les seuls à comprendre, qui bénéficie vraiment de ce système illisible ? Assurément pas le citoyen, ni même le praticien du droit, pour qui il est souvent difficile de savoir à quoi s’en tenir.

Bien sûr, le chantier est immense, et j’imagine facilement les réactions des principaux intéressés si le gouvernement entamait une telle réforme : le système fonctionne, il existe depuis longtemps, et le juge administratif favorise de moins en moins l’administration. Mais le fait que le système soit ancien ne veut pas dire qu’il y a un intérêt à le conserver. Et s’il est vrai que la pratique du juge administratif se rapproche de plus en plus de celle du juge judiciaire, s’il est de plus en plus amené à appliquer le même type de règles et à fonctionner de la même manière, pourquoi alors garder deux ordres distincts ? Ce simple fait ne plaide-t-il pas précisément pour une unification ?

En tout cas, je ne vois pas pourquoi il serait impossible d’unifier les différents ordres de juridiction et d’en finir avec le rôle de conseiller du gouvernement du Conseil d’État, tout en gardant les grands principes destinés à assurer la défense de l’intérêt général et le bon fonctionnement des services publics. A l’heure où l’on n’a que le mot « simplification » à la bouche et où on s’attaque à d’autres chantiers bien plus polémiques, pourquoi ne pas entamer cette réflexion et se mettre « En marche » vers le juge unique ?

0 Flares Facebook 0 Twitter 0 Google+ 0 Pin It Share 0 Email -- Filament.io 0 Flares ×
  1. Imaginez le MODEM qui introduirait une action en justice contre EN MARCHE qui lui a piqué son positionnement « ni droite ni gauche » []
  2. Ce rôle est d’ailleurs un vestige de l’Ancien Régime []

Laisser un commentaire

Votre adresse de messagerie ne sera pas publiée. Les champs obligatoires sont indiqués avec *

Vous pouvez utiliser ces balises et attributs HTML : <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>