Jan 10

Le Conseil Constitutionnel et les anciens présidents, une histoire de famille

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Le Conseil Constitutionnel est à la une, avec l’affaire de l’annulation des comptes de campagne de Nicolas Sarkozy, et la censure de la fameuse taxe à 75%. Ceux que nos médias en mal d’imagination appellent « les Sages » se sont donc, une fois n’est pas coutume, invités sur le devant de la scène. Et voilà que François Hollande se prend même à proposer que le droit des anciens présidents de la république d’y siéger soit supprimé. C’est l’occasion de revenir sur cette institution singulière et méconnue.

Un Conseil à la recherche d’une identité

Le Conseil Constitutionnel, pour faire simple, est à la fois le juge des élections et celui qui contrôle la conformité des lois à la Constitution. Son histoire est compliquée. Au départ, il a été conçu par De Gaulle comme un chien de garde de l’exécutif pour contrôler le parlement, et pas comme une cour suprême. Ses membres sont nommés pour 9 ans par trois présidents : celui de la République, celui de l’Assemblée Nationale, et celui du Sénat. Leur longue liste comprend des juristes très éminents tels que René Cassin ou Georges Vedel, mais également des politiciens récompensés pour leurs loyaux services, ce qui a pu créer des polémiques.

On citera ici par exemple l’affaire Roland Dumas, nommé président du Conseil par son grand ami François Mitterrand juste avant la fin de son mandat, et qui avait été contraint d’en démissionner après sa mise en examen pour l’affaire Elf. Le Conseil s’était également illustré pendant sa présidence par une décision controversée confirmant l’immunité pénale du président de la République1, ainsi que par une approbation des comptes de campagne de Jacques Chirac et Edouard Balladur en 1995 malgré des irrégularités apparemment flagrantes2.

D’un autre côté, il faut être juste, le Conseil a fait bien du chemin depuis ses débuts. De contrôleur du parlement, il est devenu gardien de la Constitution avec une célèbre décision « liberté d’association » de 19713 dans laquelle il avait annulé une loi trop restrictive quant à la création d’une association. Sa saisine a ensuite été ouverte par Valéry Giscard d’Estaing aux députés et aux sénateurs par une réforme de 1974, ce qui a permis à l’opposition de contester une loi avant qu’elle soit promulguée, Enfin, depuis la réforme constitutionnelle de 2008, lancée par Nicolas Sarkozy, et qui était passée grâce à ce cher Jack Lang, le Conseil a même gagné le droit de contrôler les lois après leur entrée en vigueur, ce qui n’était pas possible auparavant. C’est ce qui permet aujourd’hui à tout justiciable de demander que l’on vérifie la conformité à la Constitution de toute loi qui serait invoquée contre lui. Comment ? En posant, pendant son procès, ce qu’on appelle une QPC, ou question prioritaire de constitutionnalité. Et c’est le Conseil Constitutionnel qui est chargé de ce contrôle, après filtrage de la Cour de Cassation ou du Conseil d’Etat (car on ne dérange pas les Sages pour rien, il faut que la question soit suffisamment sérieuse et n’ait pas déjà été examinée).

Nous avons donc pour récapituler la sauvegarde de nos droits fondamentaux, une saisine élargie, et un contrôle à posteriori. Ce sont des évolutions réelles et bienvenues, mais qui n’ont pas fait disparaître toutes les critiques contre le Conseil.

Des ex bien encombrants

Car en plus des membres nommés, il existe une disposition controversée qui permet encore aux anciens présidents de la République d’être membres de droit et à vie du Conseil4. C’est cet article qui fait l’objet des velléités de réforme de Monsieur Hollande. Pendant longtemps, cette possibilité n’a pas spécialement posé problème puisqu’elle n’était pas utilisée en pratique. René Coty et Vincent Auriol ont certes siégé quelques années lors des débuts du Conseil, mais plus aucun président ne l’avait fait par la suite. Jusqu’à ce que Valéry Giscard d’Estaing le fasse en 2004, suivi par Jacques Chirac pendant un temps après son mandat, et aujourd’hui Nicolas Sarkozy.

Le sphinx, membre à vie du Conseil constitutionnel

Vous me direz, après tout, pourquoi pas ? Il faut bien que les anciens s’occupent. Mais le problème d’un ancien président, c’est que c’est aussi un ancien politicien. Donc un partisan de certaines idées et de certaines valeurs. Or, la première qualité d’un juge est d’être impartial, c’est-à-dire de ne pas laisser transparaître son parti pris et ses idées dans le cadre de son travail. Les membres du Conseil Constitutionnel n’y échappent pas, et ont, d’après le décret du 13 novembre 1959, « une obligation générale de s’abstenir de tout ce qui pourrait compromettre l’indépendance et la dignité de leurs fonctions »5. Ces obligations supposent de faire preuve de retenue dans l’expression de ses idées, ce qui est difficile à attendre d’un ancien politicien, dont tout le monde connaît les positions qu’il a passé sa vie à exprimer bruyamment sur des estrades. La réserve n’est certes pas la qualité première d’un homme politique.

En outre, les anciens présidents, comme le fait remarquer Robert Badinter, ne prêtent pas serment au moment d’entrer au Conseil, ce qui fait qu’ils ne seraient pas soumis aux obligations qu’impose ce serment6. Cela ne les empêche pas cependant d’être soumis aux obligations définies par le décret du 13 novembre 1959, qui s’appliquent elles à tous les membres, mais il y a là une distorsion avec les membres nommés..

En tous les cas, il faut bien constater que depuis que les ex-présidents siègent au Conseil Constitutionnel, ils sont régulièrement critiqués pour leurs partis pris supposés. Valéry Giscard d’Estaing, par exemple, a été accusé d’outrepasser son devoir de réserve pour avoir exprimé son soutien à la Constitution Européenne en 2005 ou au candidat Nicolas Sarkozy en 2007 et en 2012. Jacques Chirac, quant à lui, était membre du Conseil au moment où une QPC a été posée sur la constitutionnalité de son propre procès sur les emplois fictifs de la mairie de Paris (il s’est ensuite mis en congé lorsque le Conseil a examiné la question). Enfin, Nicolas Sarkozy avait lui aussi été soupçonné de sortir de son devoir de réserve lors de la crise à l’UMP dans laquelle il s’était discrètement impliqué, avant d’être aujourd’hui accusé d’être juge et partie dans l’affaire de ses comptes de campagne. Ces comptes, annulés en première instance, font l’objet d’un recours déposé aujourd’hui par l’ex-candidat UMP Nicolas Sarkozy devant le Conseil Constitutionnel, dont est membre le Sage Nicolas Sarkozy en tant qu’ex-président…

L’impartialité, ça se mange à quelle sauce ?

On rétorquera qu’après tout, il n’y a pas mort d’homme et que de toutes façons, Sarkozy, suivant l’exemple de Chirac avant lui, a annoncé qu’il ne siègerait pas lors de l’examen de ses comptes de campagne. Cela est bel et bien bon, mais étaient-ils obligés de le faire ou ne devons-nous ce geste qu’à leur bonne volonté ?

Il existe ici certaines obligations spécifiques pour les membres du Conseil pour compléter les obligations générales d’indépendance rappelées plus haut. Ainsi, l’article 2 du décret du 13 novembre 1959 interdit à ses membres « de prendre aucune position publique ou de consulter sur des questions ayant fait ou étant susceptibles de faire l’objet de décisions de la part du Conseil », ou encore « d’occuper au sein d’un parti ou groupement politique tout poste de responsabilité ou de direction et, de façon plus générale, d’y exercer une activité inconciliable avec les dispositions de l’article 1er ci-dessus ». Rien n’oblige spécifiquement un membre à se déporter lors d’une affaire qui le concerne, mais une telle obligation se déduit du devoir d’indépendance. La question est, comment s’assurer que ces dispositions seront respectées ?

C’est ici le Conseil Constitutionnel lui-même qui va statuer, à la majorité simple, avec les membres de droit mais évidemment sans le membre soupçonné, afin de déterminer si celui-ci a ou non violé ses obligations7. Le Conseil peut même aller jusqu’à constater « la démission d’office de celui de ses membres qui aurait exercé une activité ou accepté une fonction ou un mandat électif incompatible avec sa qualité de membre du Conseil ou qui n’aurait pas la jouissance des droits civils et politiques »8.

On remarquera ici que ces procédures ont lieu après coup. Elles s’appliquent donc mal au problème spécifique de l’impartialité d’un membre avant un procès, qui exige une procédure préventive : comment établir la violation de l’obligation d’indépendance avant que la décision ne soit rendue ? En outre, ce sont les membres du Conseil qui jugent leurs pairs, en se saisissant eux-mêmes de la question. Alors que faire s’ils ne s’en saisissent pas ? On peut certes demander la récusation d’un membre que l’on soupçonnerait de partialité, mais pas dans tous les cas : la possibilité est prévue par l’article 4 du règlement intérieur du Conseil, mais seulement dans le cadre d’une QPC. Étrangement, rien ne semble prévu pour le contentieux des comptes de campagne.

Tout cela ne peut pas suffire à faire disparaître le soupçon dans la tête de l’homme de la rue, surtout s’agissant de l’affaire des comptes de Nicolas Sarkozy. Même s’il ne siégera pas, il a l’avantage d’avoir lui-même nommé un des membres actuels, sans oublier le soutien que lui a apporté un membre de droit lors des deux dernières campagnes présidentielles. Par ailleurs, d’autres Sages ont fait partie comme lui de l’UMP, qui est en danger de se voir couper une partie de ses subventions en cas d’annulation définitive des comptes. Comment alors être certain que chacun se prononcera en toute objectivité sur les comptes de campagne de Monsieur Sarkozy ?

Poussons le bouchon plus loin. Tous les membres actuels, même si ce ne sont pas tous des politiciens9, ont été nommés par des hommes politiques de droite. Vont-ils devoir tous se récuser afin de s’assurer que la décision sera impartiale10 ? Une juridiction qui statuerait sans aucun membre, même les Shadoks n’y auraient pas pensé ! La solution serait peut-être de laisser Michel Charasse statuer seul : celui-ci étant ancien ministre socialiste et nommé par un président de droite, il est doublement soupçonnable de partialité, donc impartial au final…

Conclusion : ce qui compte, c’est l’apparence

Vous le voyez, le Conseil Constitutionnel, malgré des progrès évidents au cours de son histoire, n’est pas encore au bout du chemin. Supprimer le droit des anciens présidents d’y siéger part d’une bonne intention et va dans le bon sens. Mais d’autres problèmes subsistent, tel que le mode de nomination qui permet d’y nommer ses amis politiques11. La France conserve une fâcheuse tendance à mélanger politique et justice, comme l’avait d’ailleurs illustré l’affaire de l’élection du juge français à la Cour Européenne des Droits de l’Homme : des réactions indignées avaient fait suite à la volonté de la France de proposer un député à ce poste.

S’agissant du Conseil, ce travers, déjà problématique auparavant, l’est d’autant plus maintenant qu’il peut contrôler les lois après leur entrée en vigueur. A l’heure actuelle, on peut arriver à des cas dans lesquels un ancien président, ancien parlementaire ou ancien ministre devenu membre du Conseil sera amené à examiner une loi à laquelle il aura participé lors de son adoption, et sur laquelle son avis est donc déjà connu ! Un cas de figure qui n’entraîne même pas en soi la récusation du membre concerné, d’après le règlement intérieur du Conseil sur la QPC12. On le voit, une réforme globale ne serait pas de trop pour parachever les réformes précédentes.

Bien sûr, il est probable que les membres actuels soient au-dessus de tout cela, laissent leurs préjugés au vestiaire lorsqu’ils jugent, aident les vieilles dames à traverser la rue, bref qu’ils se comportent dans les faits de manière irréprochable. Loin de moi l’idée de leur faire un quelconque procès d’intention. En fait la question n’est pas là, mais dans l’image que le justiciable se fait de la juridiction. Citons ici pour conclure la Cour Européenne des Droits de l’Homme dans une affaire Kress contre France13 :

« la Cour a relevé à de nombreuses reprises que, si l’indépendance et l’impartialité de l’avocat général ou du procureur général auprès de certaines cours suprêmes n’encouraient aucune critique, la sensibilité accrue du public aux garanties d’une bonne justice justifiait l’importance croissante attribuée aux apparences. »

En d’autres termes, il ne suffit pas que justice ait été rendue, encore faut-il qu’on ait l’impression qu’elle ait été bien rendue et qu’aucun soupçon ne puisse se développer sur l’impartialité d’un juge. C’est ce qu’on appelle l’impartialité objective : le juge a beau être le meilleur des hommes, cela ne suffit pas si le justiciable lui-même n’en est pas convaincu. C’est à ce prix que se joue la confiance qui unit les citoyens aux institutions.

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  1. Décision 98-408 DC du 22 janvier 1999, relative au statut de la Cour pénale internationale : « Il résulte de l’article 68 de la Constitution que le président de la République, pour les actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions et hors le cas de haute trahison, bénéficie d’une immunité ; qu’au surplus, pendant la durée de ses fonctions, sa responsabilité pénale ne peut être mise en cause que devant la Haute Cour de Justice, selon les modalités fixées par le même article ;» []
  2. Benoît Collombat et David Servenay, « Campagnes de Chirac et de Balladur en 1995: souvenirs d’une arnaque », dans Les Inrockuptibles, 23 février 2012 []
  3. Décision 71-44 DC du 16 juillet 1971 []
  4. Article 56 de la Constitution []
  5. Article 1 du décret du 13 novembre 1959 []
  6. Article 3 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 : « Avant d’entrer en fonction, les membres nommés du Conseil constitutionnel prêtent serment devant le Président de la République. Ils jurent de bien et fidèlement remplir leurs fonctions, de les exercer en toute impartialité dans le respect de la Constitution et de garder le secret des délibérations et des votes et de ne prendre aucune position publique, de ne donner aucune consultation sur les questions relevant de la compétence du Conseil. » []
  7. Article 5 du Décret du 13 novembre 1959 []
  8. Article 10 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 []
  9. On y trouve notamment l’ancien président de la Cour de Cassation Guy Canivet, et l’ancien vice-président du Conseil d’État, Renaud Denoix de Saint-Marc []
  10. A l’inverse, un futur membre nommé par un président de gauche devra-t-il se récuser s’il se retrouve à juger un homme politique de droite ? []
  11. Une solution pour éviter ce travers serait de faire confirmer les nominations par le parlement à une majorité des deux tiers, ce qui donnerait un soutien bi-partisan au nominé : avis à François Hollande… []
  12. Article 4 du règlement : « Le seul fait qu’un membre du Conseil constitutionnel a participé à l’élaboration de la disposition législative faisant l’objet de la question de constitutionnalité ne constitue pas en lui-même une cause de récusation » []
  13. CEDH, Kress contre France, 7 juin 2001, N° 39594/98, paragraphe 82 []

(2 commentaires)

2 pings

  1. Sur indication de Serge Slama, je renvoie, pour ceux qui veulent aller plus loin, à cet article du blog combats droits de l’homme, qui rappelle la jurisprudence de la CEDH sur l’application de la Convention aux cours constitutionnelles. Il en ressort que ces cours n’échappent évidemment pas à l’exigence d’impartialité.

    • Xénophée on 7 mars 2013 at 18 h 03 min
    • Répondre

    Article intéressant ! Pour ma part, j’ai toujours pensée (depuis que je connais le fonctionnement de cette institution), que les membres de cette Cour devraient être nommés autrement et que les anciens présidents de la République ne devraient pas être acceptés. Le terme « les Sages » employé par certains pour désigner les membres du Conseil, actuellement me fait doucement rire.

  1. […] Le Conseil Constitutionnel est peu connu des français, mais peut surgir dans l'actualité, surtout à l'occasion de polémiques sur sa composition.  […]

  2. […] Le Conseil Constitutionnel est peu connu des français, mais peut surgir dans l'actualité, surtout à l'occasion de polémiques sur sa composition.  […]

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