Fév 13

Le non-cumul des mandats nécessite-t-il une révision de la Constitution ?

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Le non-cumul est une proposition portée de longue date au Parti socialiste mais les prises de positions concrètes ne sont pas si anciennes : le 1er octobre 2009, les adhérents dans un vote interne avaient voté à une écrasante majorité pour la fin du cumul entre un mandat parlementaire et une fonction exécutive locale dans une collectivité territoriale ou un EPCI (intercommunalité). Les élus en situation de cumul devaient, rappelle Le Monde dans un article en ligne en date du 8 février, se mettre en conformité avec ce vote des militants en 2010 : l’échéance a été retardée.

 Le non-cumul a été remis au devant de l’actualité lors des élections de 2012, les candidats socialistes se sont engagés dans un courrier à le respecter au plus tard en septembre 2012 ,sans attendre le changement législatif. Là encore, l’échéance a été retardée, sauf pour quelques élus qui ont respecté leur parole et qu’il convient donc de saluer.

 Aujourd’hui qu’en est-il ? Un article du Canard enchaîné en date du 23 janvier dernier disait que François Hollande était tenté de repousser le vote du non-cumul à 2016 afin de ne pas mettre en difficulté les élus en situation de cumul pour les élections municipales de 2014, et surtout parce qu’aux termes de l’alinéa 2 de l’article LO178 du Code électoral :

« il n’est procédé à aucune élection partielle dans les douze mois qui précèdent l’expiration des pouvoirs de l’Assemblée nationale. »

Le remplacement du député

Jeudi, dans une interview donnée à Libération, Claude Bartolone, le président de l’Assemblée nationale a affirmé que le remplacement du titulaire démissionnaire par son suppléant nécessitait une révision constitutionnelle et a estimé que l’engagement du non cumul ne pouvait intervenir que d’ici 2017.

Le remplacement définitif du député par son suppléant est prévu à l’alinéa 1 de l’article LO176 du Code électoral qui dispose que :

« les députés dont le siège devient vacant pour cause de décès, d’acceptation des fonctions de membre du Conseil constitutionnel ou de Défenseur des droits ou de prolongation au-delà du délai de six mois d’une mission temporaire confiée par le Gouvernement sont remplacés jusqu’au renouvellement de l’Assemblée nationale par les personnes élues en même temps qu’eux à cet effet. »

La démission volontaire n’est donc pas visée par cette disposition, ce qui implique l’organisation d’une élection partielle dans les trois mois de la survenance de l’événement (alinéa 1 de l’article LO178) sauf à ce que cela intervienne dans les douze dernier mois précédant l’expiration des pouvoirs de l’Assemblée nationale (alinéa 2 de l’article LO178).

Pour autant, ajouter la démission volontaire pour cause de cumul avec une fonction exécutive locale nécessiterait-il une révision de la constitution ? Les conditions du mandat de député sont régies par une loi organique comme en disposent les alinéas 1 et 2 de l’article 25 de la Constitution :

« Une loi organique fixe la durée des pouvoirs de chaque assemblée, le nombre de ses membres, leur indemnité, les conditions d’éligibilité, le régime des inéligibilités et des incompatibilités.

Elle fixe également les conditions dans lesquelles sont élues les personnes appelées à assurer, en cas de vacance du siège, le remplacement des députés ou des sénateurs jusqu’au renouvellement général ou partiel de l’assemblée à laquelle ils appartenaient ou leur remplacement temporaire en cas d’acceptation par eux de fonctions gouvernementales. »

A la lecture de ces dispositions constitutionnelles, rien ne semble empêcher l’ajout de la démission volontaire dans les motifs de remplacement du député par son remplaçant. Et quand bien même, le fait qu’il y ait de nombreuses élections partielles (sauf la dernière année du mandat) n’est pas une raison suffisante pour retarder le vote d’une mesure qui sera une bouffée d’air dans notre organisation politique.

Le non cumul des mandats ?

Quid de l’interdiction entre un mandat parlementaire et une fonction exécutive locale ? Tout d’abord il convient de rappeler qu’il n’est en aucun cas question de « mandat unique » ou même de « non cumul des mandats » puisqu’il serait toujours possible de cumuler, selon ce qui a été annoncé, le mandat de parlementaire avec un mandat de conseiller municipal, de conseiller général (ou départemental) ou de conseiller régional (et sans doute les indemnités associées).

Tricolour sash of an electected representative, Rama, CC BY-SA

En effet, les fonctions de maire ou président de conseil général ou régional ne sont pas des mandats mais des fonctions (articles L2122-4, L3122-3 et L4133-3 du Code général des collectivités territoriales) et là encore, rien ne semble empêcher l’interdiction du cumul entre le mandat parlementaire et une fonction exécutive locale (les fonctions d’adjoint au maire, de président ou de vice-président d’un EPCI ou encore de vice-président du conseil général ou régional seraient comprises) puisqu’il s’agirait d’une incompatibilité et non d’une inéligibilité. Autrement dit un député élu ou réélu conseiller municipal pourra toujours être élu maire et en cas d’élection, il aura un délai défini par la loi pour se mettre en conformité et quitter soit cette fonction exécutive (ce qui ne serait pas très logique), soit le mandat de parlementaire.

On peut rappeler que la loi organique n°2000-294 du 5 avril 2000 avait entendu limiter le cumul entre un mandat de parlementaire et les mandats locaux et cela s’était traduit par cette rédaction de l’article LO141 du Code électoral :

« Le mandat de député est incompatible avec l’exercice de plus d’un des mandats énumérés ci-après : conseiller régional, conseiller à l’assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller municipal d’une commune d’au moins 3 500 habitants. »

Le Conseil constitutionnel dans sa décision n°2000-427 DC du 30 mars 2000 relative à la loi organique citée ci-dessus avait déclaré ce texte conforme à la constitution et dans sa décision n°2000-426 DC du même jour relative à la loi n°2000-295 avait estimé que la différence de régime existant entre les parlementaires européens et les parlementaires nationaux quand à l’impossibilité pour les premier d’exercer à l’époque des fonctions exécutives locales n’était pas contraire à la Constitution :

« Considérant que les compétences spécifiques exercées par le Parlement européen sont différentes de celles de l’Assemblée nationale et du Sénat de la République, qui participent à l’exercice de la souveraineté nationale en vertu de l’article 3 de la Constitution ; qu’eu égard à la spécificité du mandat des représentants au Parlement européen et des contraintes inhérentes à son exercice, il était en particulier loisible à la loi ordinaire, dont relève leur situation, de décider que le cumul dudit mandat et d’une fonction exécutive locale ne permettrait pas à leur titulaire d’exercer l’un et l’autre de manière satisfaisante ; que doivent être par suite rejetés les moyens tirés d’une rupture d’égalité entre représentants au Parlement européen et parlementaires nationaux… »

Même si le juge constitutionnel a estimé que les compétences différentes pouvaient justifier un traitement différent des mandats de parlementaire européen et de parlementaire national, il n’est pas interdit de penser qu’il serait loisible au législateur organique « de décider que le cumul dudit mandat et d’une fonction exécutive locale ne permettrait pas à leur titulaire d’exercer l’un et l’autre de manière satisfaisante » et donc d’instaurer une incompatibilité entre le mandat parlementaire et une fonction exécutive locale « eu égard à la spécificité du mandat et des contraintes inhérentes à son exercice ».

Il est toutefois à noter que les professeurs Didier Maus et Guy Carcassonne semblent estimer qu’une révision est nécessaire pour une application « immédiate » et selon ce dernier :

« On peut considérer que lorsque les électeurs se sont prononcés, ils ont confié un mandat pour cinq ans. Si on change la règle en cours de route, par définition, c’est une remise en cause du vote des électeurs, ce qui est constitutionnellement très discutable. »

A ceci, il est possible de répondre que les électeurs ont donné une majorité à un parti qui avait promis le non-cumul entre un mandat parlementaire et une fonction exécutive locale et même si « tout mandat impératif est nul » aux termes de l’article 27 de la Constitution, il est difficile de penser que cette promesse, par ailleurs soutenue par une très large partie de l’opinion, ne constitue pas une proposition forte de François Hollande et de sa majorité parlementaire.

Reste à savoir comment est adoptée une loi organique.

L’adoption d’une loi organique

Les lois organiques, qui ont pour fonction de compléter la Constitution, sont adoptées selon la procédure prévue par les alinéas 2, 3 et 4 de l’article 46 :

« Le projet ou la proposition ne peut, en première lecture, être soumis à la délibération et au vote des assemblées qu’à l’expiration des délais fixés au troisième alinéa de l’article 42. Toutefois, si la procédure accélérée a été engagée dans les conditions prévues à l’article 45, le projet ou la proposition ne peut être soumis à la délibération de la première assemblée saisie avant l’expiration d’un délai de quinze jours après son dépôt.

La procédure de l’article 45 est applicable. Toutefois, faute d’accord entre les deux assemblées, le texte ne peut être adopté par l’Assemblée nationale en dernière lecture qu’à la majorité absolue de ses membres.

Les lois organiques relatives au Sénat doivent être votées dans les mêmes termes par les deux assemblées. »

Il n’y a donc pas besoin ici d’une majorité qualifiée des 3/5 comme celle qui est exigée pour l’adoption des lois constitutionnelles par le Congrès lors d’une révision de la Constitution. La majorité a donc le pouvoir d’adopter des lois organiques avec ou sans le Sénat mais dans le second cas, une majorité absolue des membres de l’Assemblée nationale sera requise et non une majorité simple.

La seule question qui aurait pu poser problème est celle du non cumul avec une fonction exécutive locale pour les sénateurs car ici il faut un vote dans les mêmes termes des deux assemblées, et donc l’Assemblée nationale ne peut avoir le dernier mot, mais le régime des incompatibilités des sénateurs prévu par l’article LO297 du Code électoral renvoie à celui des députés.

Il est à noter que les loi organiques font obligatoirement l’objet d’un contrôle de conformité par le Conseil constitutionnel.

Conclusion

La majorité parlementaire de François Hollande dispose à mon sens de tous les moyens pour mener à bien cette réforme qui a le mérite de ne rien coûter au budget de l’État !

Cet article est une version légèrement remaniée de celui qui est paru sur le blog personnel de l’auteur.

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(1 commentaire)

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  1. Il est évident que cette réforme est occultée par le PS car elle gênerait ses marges de manœuvre.
    L’idéal serait d’empêcher tout cumul. On aurait des députés qui feraient leur boulot (et encore..)

  1. […] See on Scoop.it – Droit électoralLe non-cumul est une proposition portée de longue date au Parti socialiste mais les prises de positions concrètes ne sont pas si anciennes : le 1er octobre 2009, les adhérents dans un vote interne avaient voté à une écrasante majorité pour la fin…See on http://www.unpeudedroit.fr […]

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